□ 穆克瑞

　　县级政府在我国政治、经济、社会结构中，处在承上启下、联接城乡、沟通条块的重要层面。探索推进省直管县（市）体制，是提高政府效能、放活县域经济、统筹城乡发展的根本要求。海南是全国实施“省直管”体制最早、唯一在全省范围全面实施省直管县（市）管理体制的地区，全面剖析海南前一个时期“省直管”的经验得失，对海南进一步完善这一体制、乃至对我国其它地区推进“省直管”体制改革，都具有重要的启示和借鉴意义。

　　海南20多年“省直管”的实践，主要有以下经验和启示： 

　　实现权力重心下移、厘清省与县（市）的事权关系是实施“省直管”体制改革的核心

　　海南省虽然在撤地建省初期就建立了“省直管”体制。但是，开始并没有将地级市的权限下放到市县，而是大多收归到省级政府，省与市县的职责范围界定也不够清晰，导致了一些消极的后果：一是省级部门宏观管理和指导的能力受到了一定程度的削弱，省直部门把大量的精力耗在具体审批事务之中；二是市县发展活力不足，市县缺乏管理、调控的手段，权责利不对等；省政府部门在一定程度上存在着“重审批、轻管理”的现象，加之对基层信息掌握不及时不充分，对一些矛盾和问题看不到也管不到，而市县看得到却无权去管。总之，虽然在大的体制上减少了行政层级，但其优越性并没有得到充分体现。为此，近年来又全面进行了以“放权”为主要特征的新一轮体制创新，2008年省政府对市县下放了197项事权，实现了凡是设区的市(地级市)人民政府及其所属部门行使的行政管理权，全部下放给了各市、县、自治县人民政府及其所属部门，赋予县级政府地级市、甚至个别方面省级政府的职权，县（市）拥有了广泛的自主权，“省直管”体制的优势得到了进一步彰显。通过几次较大的调整，对省与县（市）级政府管理的事权进行明确划定，最大限度减少了职能重叠、交叉，并以政府法规规章的形式予以确立下来。省政府主要履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监管的职责，市县政府加强了本区域的社会公共服务职能和对经济工作的领导。现在海南县域经济的发展活力明显增强。

　　启示：实施“省直管”的核心在于放权、在于行政职权的调整上，如果没有这一条，实施直管体制改革就失去了根本意义、也达不到理解效果。

　　转变政府职能是“省直管”体制改革成败的关键

　　海南“省直管”体制从体制的根本环节上减少了政府层级,实现了政府组织结构的扁平化，提高了信息传递的速度和效率。与之同时，海南在横向政府机构中又在全国率先推行了“小政府、大社会”模式，即同级政府部门相同或相近的职能由一个部门承担，综合设置机构，实行了“大交通”、“大工业”、“大农业”、“大商贸”、“大文化”“大人事”、“大水务”管理体制。近几年，又将全省308个乡镇撤并调整为202个乡镇。而贯穿这些纵向、横向的体制改革全过程的是推进政府职能转变：全面深化改革行政审批制度，改进行政审批方式，推行了直接办理制、窗口服务制和社会服务承诺制；对政企合一的专业经济管理部门进行了企业化改革，在体制上进一步避免或减少了政府对企业的直接干预；根据新的政府职能要求，发挥特区立法权职能，制定和完善各类配套法规，把政府履行职能纳入法制轨道，这就保证了体制创新目标的最终实现，也使得海南在经济相对落后的情况下能够率先在全国建立起社会主义市场经济体制的基本框架。

　　启示：如果政府职能不能从根本上转变，改革就会在机构精简与膨胀、权力上收与下放的循环中转圈圈。“省直管”体制改革的成效就会大打折扣。要在压缩政府行政管理层级的前提下真正提高政府行政效能，就必须要在对政府结构变革的同时，对各级政府进行政府职能再造，重新定位政府与社会的关系，真正把政府职能转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，把不该由政府管理的事情交给社会、交给市场。

　　统筹推进各方面的配套改革是实现由“市管”到“省管”顺利转轨的重要保证

　　尽管海南“省直管”体制表现出了明显的优势，但前一时期由于配套改革的滞后，也显出一些问题，主要有三个方面：一是省与市县在行政层级上间距较大，在一定程度上削弱了县（市）的话语权。在“省直管”体制下，省级政府直接对县级政府，厅级部门直接对科级部门，行政级别落差较大，这使得市县政府特别是市县部门在与厅局的沟通协调中很难有平等的话语权，易于造成上级对下级强制性地压任务、压责任。同时，这种行政级别的差异，也在很大程度上阻滞了市县与省级部门的干部交流,省里的许多优秀年轻干部因为市县不能提供适当的职位而不愿意交流下去，市县一些富有实践经验的干部因为省里的门槛过高而交流不上来。二是县（市）垂管、双管单位过多，削弱了县（市）的自主权。在地级市管县的体制下，原来省直管、双管的单位只是部分直管到地级市，而在“省直管”体制下，一杆子管到了县（市），这就影响了县（市）政府结构的完整性。垂管、双管单位过多，增加上下级之间的矛盾和扯皮，降低“直管”体制的效能。三是县（市）财权与事权不匹配，影响了“直管”体制的优势发挥。在我国目前的财政体制下，市县所得比例较低。虽然，“省直管”体制在一定程度上减少了原地级市一级的财政分成，但是从实际情况看，市县承担了义务教育、计划生育、社会稳定、社会保障等较多的事权，在实际运作中其财政所有权与事权依然不相对称。四是县级政府承接市级行政事权的能力有待进一步提升。针对这些问题，2008年以来，海南全面启动了相应的配套改革，取得了显著成效。

　　启示：“省直管”体制改革是一项复杂的系统工程，只有整体推进各项相关配套改革，体制改革才能顺利推进。特别是要做好财政体制改革，按照省与市县事权划分范围，调整省与市县财政支出范围，赋予县（市）与事权匹配的财权；推进干部管理体制的配套改革，着力解决好省与县（市）在行政层级上间距大的问题；理顺县（市）垂管、双管单位管理体制，尽可能强化县（市）对垂管单位的话语权，以保证县（市）政府的主体性，等等。这些配套改革无论哪个环节搞不好，都会影响到改革的整体效果。

　　必须立足实际，因地制宜，分类指导

　　海南之所以能够在全国率先、在全省整体实施“省直管”体制，除了主观因素外，一些客观条件不可或缺：一是陆地面积小、行政管辖范围小。二是作为中国最大的经济特区，中央赋予了海南一系列的先行先试功能，要求在行政管理体制、市场体制创新等方面走在全国前列，为全国探索经验。实施“省直管”体制正是试验的内容之一。三是海南岛是一个封闭的地理单元，体制改革可能带来的风险较小，也便于控制。四是建省时间较晚，1988年才建省，在当时改革开放的大潮下，海南有条件创造有别于传统模式，构建新型的行政管理体制。而这些客观条件都具有海南唯一性，也是海南省管体制得以顺利、成功推进的重要因素。

　　启示：建立什么的行政体制，必须要立足实践，充分考虑历史背景和现实条件。由于我国各地具体情况有较大的差异，在推进“省直管”体制改革的时机、路径、步骤选择上，必须要立足本地实际，区别对待。

　　总之，从全国范围来讲，推进“省直管”体制既要积极、又要稳妥，既要在方向上坚定不移，又要在具体的方法、步骤上分类指导，突出改革的系统性，统筹好各方面的配套改革，确保健康有序地向前推进。    

　　（作者单位：中共海南省委政策研究室）

　　海南20多年“省直管”的实践，主要有以下经验和启示：实现权力重心下移、厘清省与县（市）的事权关系是实施“省直管”体制改革的核心；转变政府职能是“省直管”体制改革成败的关键；统筹推进各方面的配套改革是实现由“市管”到“省管”顺利转轨的重要保证；必须立足实际，因地制宜，分类指导。