□ 褚晓路 　　设计和构建海南国际旅游岛法规架构，必须充分运用特区立法权和地方立法权，用系统化的思维，遵照国际化、法治、创新、务实、民主立法等理念，进一步完善各项法律法规建设。 　　建设国际旅游岛，对营造良好法治环境的要求比以往任何时候都更加迫切。建立一个与海南国际旅游岛建设发展的要求相适应的法规架构，在这个架构所支撑的法治轨道上推进各项建设事业，无疑是实现建设国际旅游岛目标的基本路径。 　　一、从战略和全局的高度明确国际旅游岛立法的基本着力点 　　设计和构建海南国际旅游岛法规架构，必须围绕贯彻落实海南国际旅游岛建设发展这一国家战略和具体部署，充分运用特区立法权和地方立法权，为实现海南国际旅游岛六大定位目标提供全面而有力的法制保障。为此，应当牢牢抓住三个基本着力点： 　　一是促进和保障海南国际旅游岛建设一系列相关政策的贯彻落实。应将海南国际旅游岛建设发展的一系列政策以地方性法规的形式固定下来，保障各项政策的落实，实现政策效应的最大化。 　　二是推动和保障体制机制创新。应当以构建国际旅游岛法规架构为抓手，全面推进我省体制机制创新，使国际旅游岛法规架构集当前全省体制机制创新举措之大成，在推动改革的同时肯定改革成果、明确进一步深化各领域改革的方向和原则，从而迅速形成与大旅游、大开放、大发展的要求相适应的体制机制。 　　三是加强环境建设和配套建设。海南国际旅游岛建设内容的广泛性以及旅游业与其他产业的关联性，决定了在国际旅游岛建设中必须全方位推进各个领域的建设。立法中，既要注重旅游业本身发展和规范管理的需求，又要注意把握建设国际旅游岛对相关产业以及生态环境、社会人文环境、投资环境建设的内在要求，特别是要注重在各项立法中着力推进提高管理水平、行政效能以及营造文明法治的社会环境建设，夯实工作基础，全面提升我省“软”实力。 　　二、以系统化思维把握国际旅游岛立法需求 　　建设海南国际旅游岛是一项宏大的系统工程，应从推动旅游业及其他支柱产业的健康协调发展、改善民生、生态建设、投资环境建设、人文环境建设等层面加以整体把握，从两个层次上努力满足海南国际旅游岛的立法需求： 　　首先，合理确定、科学实施立法项目。省人大法制委员会和常委会法制工委在向全社会公开征集立法项目的基础上，提出了四大类立法项目：第一类是综合性、基础性法规。如制定《海南国际旅游岛建设发展条例》，使之成为海南国际旅游岛建设发展的“基本法”；按照旅游业发展国际化、标准化、规范化的要求修订《海南省旅游条例》，使之成为海南旅游业的“基本法”；由省人大常委会作出批准《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》的决定，将这一规划的实施纳入法治轨道。第二类是促进和保障旅游业和相关产业发展的法规。如拟制定旅行社、导游、酒店、旅游车、免签旅游团、景区景点、餐饮业管理以及旅游价格、旅游商品开发、旅游者权益保护、旅游投诉与争议处理等方面的管理法规等。第三类是保障民生的法规。如在我省以往加快社会领域立法的基础上，拟对保障性住房建设、被征地农民社会保障、住宅区物业管理、社会保障基金管理监督、文化市场管理、城乡居民医疗救助、实施《义务教育法》等方面立法等。第四类是环境建设相关法规。其中包括生态环境、投资环境、社会环境等，如各类自然保护区管理、饮用水水源地管理、噪声污染防治、天然林保护、珍稀树种和名木古树管理、生态补偿、节约能源、村镇规划建设、城市市容与环境卫生管理、道路交通安全管理、企业权益保护等。 　　其次，将各项立法置于国际旅游岛建设发展的全局中加以研究和把握。应当明确，我们要搞的是一个关系海南发展全局的法规架构，而不仅仅是旅游立法。仅就旅游业（或其他行业）立法来谈国际旅游岛立法，不可能达到预期目的，而应从产业发展、文化发展、社会建设、生态建设、管理运行机制等方面加以综合把握，处理好各产业之间、经济发展与社会发展之间的关系。为此，就必须在各项立法中注重研究把握该立法领域与各相关领域的关系并妥善处理、充分体现。 　　三、以先进理念为指导提高立法质量 　　1、国际化理念。国际化意味着开放，须以经济全球化的广阔视野来观察、研究、解决海南的产业发展问题。一方面，与国际惯例全面接轨。必须更彻底地贯彻世贸规则，采用国际通行做法和标准。这不仅有利于使海南经济融入全球经济，而且可保证在可能发生的贸易争端中处于有利地位。要在熟悉相关国际法的基础上制定有关法规，务使本省地方性法规与世贸规则以及《国际公约》相衔接。另一方面，借鉴国际上发展相关产业的经验和管理办法（包括法律制度），为我所用。全球旅游业发达国家和地区，特别是一些海岛型旅游地的发展经验，对海南有直接的借鉴意义。应客观审视海南在规划建设、服务水平、管理能力、人文环境等方面的差距，立法中，不妨老老实实地从移植、借鉴做起，在实行“拿来主义”的基础上，结合海南实际力求提高。 　　2、法治理念。立法中应从两方面更好地体现法治要求：一方面，为各项事业的运行和各类主体行为提供系统、完备、周详的法律规范。海南国际旅游岛建设发展各项有关政策、规划、措施，旅游要素及相关各项建设的国际化提升，需要各类市场主体和管理者共同遵循的行为规范，都应通过地方立法予以确认和保障，赋予其法律地位。另一方面，在各项立法中贯彻法治精神，更有效地以法来规范各类行为，调节、均衡现实社会的各种关系。须剔除权力本位的思想，奉守权利本位精神和以人为本的主导价值取向，加快推进“管理型”立法向“协调型”立法转变，更好地体现和维护社会公平正义。 　　3、创新理念。立法创新的实质是发展思路和举措创新。立法创新，关键是进一步解放思想。必须坚决打破因循守旧、凡事找“依据”的思维方式，讲依据而又不唯依据，讲先例而又不被先例所困，敢为天下先，勇于探索、试验，敢于超前、突破。纵观二十余年海南特区立法历程，主要问题不在于违背国家法制统一的倾向，而在于创新不足。只要不与法律的原则和基本国策相抵触，只要不涉入中央专属立法权，只要符合本特区的具体情况和实际需要，就大胆地闯、大胆地试。 　　4、务实理念。立法的目的全在于应用。必须注重针对性和实用性，以是否有利于实施作为衡量立法质量的重要标准。一是在各项立法中从实际出发，力求解决实际问题。二是在中国特色社会主义法律体系已基本形成、本省的各类综合性法规也已大体具备的情况下，把与之相配套的单项立法放到突出位置。三是不拘体例，能简则简，该繁则繁。笔者主张，采取“能统则统”的原则，在各项立法、特别是单项立法中力求一揽子明确执法层次的主要问题，从源头上为执法和执法监督提供良好条件。 　　5、民主立法、科学立法理念。要构建高质量的国际旅游岛法规架构，必须深入推行科学立法、民主立法，进一步完善立法工作机制。在各项法规草案起草工作中应注重发挥各有关部门、团体、研究机构的专业优势，同时发挥好立法机构的主导作用，排除狭隘部门利益、行业利益的干扰和影响，协调好立法中的各种复杂关系。须以必要的形式和程序保证民主立法、科学立法，委托起草和联合起草法规草案、立法听证、法规草案公开征求意见、立法咨询、立法后评估等应当形成制度化、常态化运用。 　　（作者单位：海南省人大常委会法制工委）