比服务型、责任型、法治型、廉洁型更好的政府是效能型政府。效能型政府，是指以“法治”为行政权力运行规范和方式，以“服务”为政府主要行政宗旨和导向，权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的高效、灵活、透明、节约的有限政府。      　进入21世纪，我国一些地方政府也通过目标管理、绩效考评、政务中心、电子政务等途径，着力提高行政效能。然而，有的工作虽然取得了初步成效，但更多工作却由于种种原因而效果有限。就我省而言，如果不能有效破解某些瓶颈，海南“绿色崛起”的进程就会受到影响。本文就我省建立效能型政府提出探讨。 　　效能型政府建设的现实困境 　　客观看，建设效能型政府的积极因素正日益增多。从中央到地方提高政府效能的要求在增加，民间对于提高政府效能的呼声也日益强烈。但建设效能型政府的“瓶颈”和困难仍然不小。主要困难在于： 　　管理理念不够明确 　　“为人民服务”既是我们党作为执政党的立党宗旨，亦是各级政府作为人民政府履职的基本职责。但现实中,这一导向常被忽视。一些干部的管理理念仍然停留在统治阶段，还没进入服务阶段，“我管、你听”的居高临下的心态已成为行政治理的心理定势。不久前，笔者随领导赴市县督查有关工作，就曾听到某县领导谈及群众诉求时，称群众为“刁民”。统治心理必然造成干部与群众的心理对立，引发不和谐问题。 　　行政职能不够清晰 　　总体看，现行行政管理体制的问题是：对微观经济运行干预依旧过多，社会管理和公共服务仍然比较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题仍然比较突出；政府机构设置不尽合理，行政运行和管理制度不够健全；对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题直接影响政府全面正确履行职能，制约了经济社会发展。 　　管理方式仍属传统 　　发达国家的绩效化运动有一个共同的基本取向：以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及服务质量为特征，以法律法规的方式来推动，以效率、责任、回应为基础性价值。我国由于各种原因，上述取向尚未展开。由于政府管理方式仍滞留在传统模式，因此很难对经济社会的发展变迁做出创造性回应，这也成为亟待破解的一大瓶颈。  　　行政成本居高不下 　　近年来，行政成本增长较快的现象已经成为社会关注、中央关心的问题。总体看，人员编制逐年增加，部门预算有增无减。廉政会议对“节约”的要求，仅在“三公”经费零增长。降低行政成本之难，难在哪里？一是领导机关、领导干部带头作用发挥不好。二是机构臃肿，导致刚性支出居高不下。三是部门预算刚性不强，追加、调整等现象比较常见。四是“其他资本性支出”有时增长过快。 　　电子政务不够完善 　　一是轻调研、重上马，轻计划、重实施，缺乏调查研究和统一规划，“面子工程”、“盲目建设”普遍存在。二是信息共享和业务协同程度不高，“重复建设”、“信息孤岛”现象严重。三是电子政务项目管理体系不够完善，IT审计、绩效评估等尚未制度化。四是对信息安全的认识存在严重偏差，普遍轻视相应的系统安全建设和管理。五是缺乏具有知名度的权威旅游宣传平台，对国际旅游岛建设的支撑力明显偏弱。六是与电子政务发达省市相比，财政投入仍显不足。七是电子监察内容狭窄，大多局限于对行政审批的时限监察和招标投标的实时监控。此外还有发展不平衡，重建设，轻应用，不计成本等现象。 　　政务公开不够规范 　　总的看，近年我省政务公开进步明显，但也存在一些困惑，尤其是基层，问题明显：一是工作机构还不健全，普遍没有专门编制，力不从心在所难免。二是组织协调措施不力、方法简单，监督检查不到位。三是有的单位对政务公开的重要性、紧迫性认识不到位，工作缺乏主动性。四是有的单位公开内容不全面、不规范、不及时。五是有的市县和部门公开制度不健全，有的虽然有制度，但执行起来不给力。 　　行政流程不够顺畅 　　虽然经过多年改革，政府日常管理工作仍然显得效率不高（应急管理除外）。原因大致如下：一是职能部门内部的矛盾。出于部门利益，或揽权，或推诿，或扯皮。二是项目仍需层层审批。虽然政务中心环节普遍有所提速，但其他意义上的“审批”仍然经常成为瓶颈。三是审批项目依旧太多。比较发现，我省行政审批项目仍有很大压缩可能。四是审批流程不够简便，存在再造和简化空间。五是行政资源配置权力过度集中现象仍没改变。六是缺乏竞争，日常工作有时处于懈怠状态。 　　破解困境的现实途径 　　通过管理理念再造，建立服务型政府 　　所谓管理理念再造，就是将政府定位于服务者的角色，以社会需求为行政导向，努力提供公共服务和公共产品。服务型政府必需具备三个条件（途径）： 　　第一，杜绝以权谋私。在推进政务服务全覆盖的同时，还须探索建立防控机制。如解决与民争利、以权谋私问题，不仅需要用立法和司法来平衡政府的“部门立法”，还需解决行政机关内部的决策权、执行权、监督权的科学配置问题。 　　第二，精兵简政，减少政府职责、机构，培养壮大非政府组织；应简政放权，将政府服务尽量外包。 　　第三，完善“权为民所赋”机制，需从操作层面解决“人民授权被虚置”的问题。可从县级政府改革入手，对市县长实行差额选举；也可先在乡镇试点，对乡镇长实行差额选举…… 　　通过行政职能再造，建立合作型政府 　　实施公共管理，政府不应、不该也不能唱独角戏。因为政府不是万能的。公共管理主体应由政府、市场（以产业组织为代表）、社会（以非政府组织NGO为代表）在内的多种机构和个人组成。行政职能再造，就是要通过政府、市场和社会三大机制的有效合作和互动来管理社会公共事务。这不仅有助于防止政府一家独大，而且有助于化解政府主观决策问题，切实保障公民的各项权利，促进政府依法行政。 　　通过管理方式改革，建立企业化政府 　　改革从计划经济体制中蹒跚而来的行政管理方式，使之对经济社会的发展变迁做出创造性回应，首先必须有企业家精神的引导。企业家精神的实质在于创新，能对社会发展和变迁做出创造性回应。其次，要吸收运用企业运行机制和方法。如质量管理、绩效管理。再次，要树立“顾客至上”意识，克服官僚主义。 　　在我国方兴未艾的政府绩效管理不失为一条有效途径。而我省也应将绩效考评向绩效管理拓展延伸。坚决落实提高绩效、降低成本的要求。通过科学的管理，促使政府“花费更少，工作更好”。 　　通过财政体制改革，建立节约型政府 　　我省可用特区立法权，探索以下改革：一是财税收入体制改革。以中性、非扭曲、透明的税收方式征税。目前主要应是减免税。二是预算管理体制改革。要将预算支出系统化、最佳化及透明化。三是政府运行成本改革。以最低成本向社会提供服务。如改革“三公”消费，加强绩效审计。 　　通过管理技术改革，建立电子化政府 　　省第六次党代会指出：“完善覆盖全岛、有线和无线相结合的高速宽带基础网络，实现‘三网’融合……建设信息智能岛。”这无疑为我省电子政务的发展指明了方向。目前，正在开展的“依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作”是一大契机。应坚持“统一规划、以用促建，分步实施、逐步完善和注重实效”思路，运用先进的云技术，构建全省统一、多级联动的电子政务公共服务平台。在此基础上，进一步实施以电子行政为核心的电子政务发展战略，大幅提高行政效能。 　　通过政务公开改革，建立透明型政府 　　政务公开不仅能保证人民群众参与管理国家事务和社会事务，还能让权力在阳光下运行，从源头上预防腐败。当前的重点，就是扎实抓好“开展依托电子政务平台加强县级政府政务公开和政务服务试点工作”，最终依托电子政务公共服务平台，彻底解决政务公开不够规范问题。透明政府届时可期。 　　通过行政流程改革，建立弹性化政府 　　建立弹性化政府，是指从行政流程改革入手，使政府机构具有足够的灵活性，对复杂而变化迅速的情况作出反应。行政流程改革应选好突破口。目前应突出抓好行政审批制度改革。应坚持市场优先和社会自治的原则，凡市场能够有效调节的，公民、法人及其他组织能够自主决定的，行业组织能够自律管理的，不再设定行政审批；凡可以采用事后监管和间接管理方式的，不设前置审批。以加快项目审批为重点，对省级行政审批事项进行一次专项清理，该废止的废止，该调整的调整，该下放的下放，该简化的简化。在此基础上，建立行政审批项目动态管理机制，实行目录化管理；继续推进“三集中”改革；防止滥发红头文件。 　　通过人力资源再造，建立学习型政府 　　建立学习型政府，在内涵上是要通过机关内部的核心竞争力———学习力，来提高政府的效能。外延上，是要通过不断地学习来进行管理，不断优化政府组织的系统结构和功能。人力资源再造是一个复杂的系统工程。仅学习而言，一要解决学风不浓、不正问题。二要解决理论联系实际问题。三要解决知行合一、学以致用问题。 　　实施效能型政府治理，并不需要太多资源，最需要的是改革的决心和再造的勇气。实现海南“绿色崛起”，政府需从源头治理“庸懒散贪”问题，即按效能政府治理模式建设好自己！ 　　（作者系省纪委行政效能监察室主任）