各级检察机关要紧紧围绕省委关于完善省直管市县管理体制，充分发挥法律监督保障作用，预防先行，确保权力下放后的正确行使和有效运行。为此，必须全面调整职务犯罪预防的思路，改变将预防重心放在矫正人格、道德教化上的做法，重新设置检察机关预防部门的权限，将检察机关的预防部门转变成为具有明确法律地位的、刚性的、独立于一般行政机关的外部审查机构。 　　省委五届三次全会通过的《关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》，是省委立足实际、激活全局的重大改革举措。对市县来说，权力下放，是一次发展契机，也是一次重大挑战。在权力向市县下放后如何强化对权力运行的制约和监督，是一个值得引起重视的问题。省人民检察院检察长马勇霞在全省检察长座谈会上强调：“各级检察机关要紧紧围绕省委关于完善省直管市县管理体制，充分发挥法律监督保障作用，预防先行，确保权力下放后的正确行使和有效运行，保证这项改革预期目标的实现。”新的形势下，检察机关如何应对权力向市县下放带来的挑战，监督行政审批权力正确运行，有效预防职务犯罪，笔者就此谈几点看法。 　　检察预防重心的转变 　　检察机关作为法律唯一授权的职务犯罪侦查机关，开展职务犯罪预防具有得天独厚的优势，理应在权力向市县下放过程中有所作为。在多年的司法实践中，检察机关对职务犯罪的犯罪分子的思想演变和堕落轨迹、职务犯罪的特点和规律、行政审批体制中存在的漏洞等都有着比较深刻的了解。同时，目前各级检察院已初步形成了业务内容完整的预防职务犯罪的专门机构和队伍体系。 　　当前预防职务犯罪的方法主要是开展相关的宣传教育和警示教育活动，走访个别单位，提供预防咨询等。其预防重点主要还是着眼于从内部改变公务人员的行为方式，劝导其不要从事职务犯罪。对于制度中存在的漏洞，无论个案预防、行业预防还是重点预防都限于提出若干建议，且所提建议不具有刚性约束力，是否接受要视政府单位的意志而定。 　　“权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败”。各国经验显示，不恰当的经济管制是政府腐败的重要根源。规范和制约政府的权限，简化行政程序，不但是廉政工作的一部分，也是推进政府职能转变、建立服务型政府的根本途径。 　　从规范和制约政府权力的角度出发，必须全面调整职务犯罪预防的思路，改变将重心放在矫正人格、道德教化上的做法，将更多的精力投放在可以改变的外部环境上，规范和制约国家权力。应当着眼于如何提高政府办公的透明度，如何规范和简化行政程序，如何将行政程序纳入法治轨道，如何设置有效的常规外部审查制度。 　　要达到这样的重心转移，就必须重新设置检察机关预防部门的权限，将检察机关的预防部门转变成为具有明确法律地位的、刚性的、独立于一般行政机关的外部审查机构。 　　检察预防权的重新配置 　　预防职权化，会使检察机关获得采取各种强有力预防措施的权力，对预防单位产生较强的约束力，当预防措施不能实现时也可以使得检察机关享有救济手段，从而做到强化预防权的介入监督功能、规范和制约政府权力、提高政府办公透明度、规范和简化行政程序。 　　检察预防权是检察机关监督权的理论延伸，是其履行法律监督功能的必要部分，具有明确的法律依据（《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第4条）。1998年《中央社会治安综合治理委员会关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》的内容也表明检察机关享有检察预防权。检察预防权的基本形式仍然是建议权，但是不同于一般意义上的建议，它应当具备一定的强制性、权威性。此外，必须明确的一点是，检察预防权不是实体权力，不能针对具体事实作出行政处理决定或者建议，而只能引起程序上的变化。程序性是其区别于行政权、审判权的重要特征。 　　由此出发，检察机关必须在权力向市县下放的改革中，在介入完善行政权力结构、规范行政权力运行、强化行政权力监督的预防工作中行使以下权能： 　　第一、预防调查权。检察机关可以主动接触、了解和审查所有政府部门和公共机构及其公务人员的工作常规及程序，有权要求公务人员回答工作上的问题,以找出贪污的漏洞，修正任何可能导致贪污舞弊的制度和工作方法。 　　对行政审批权的审查是预防职务犯罪的重中之重，检察机关可以要求政府部门解释某一行政审批权力是否有存在的必要性，其条件和约束是什么，社会现实状况与其设置的初衷是否符合，政府机关应当对此作出回答，并提出相关资料。 　　检察机关还应当有权申请解密调查，根据需要，经过主管部门同意可以查阅、复制政府部门不公开的内部资料。检察机关应当有权指挥联合调查，调动审计和执法检查等相关机构组成专门的调查组开展全面深入的调查。另外，检察机关针对容易出现贪污舞弊机会的工作范畴，可以聘请社会专业人士和私营机构中的管理人员组成咨询委员会，协助预防调查工作的开展。 　　第二，有效建议权。检察机关针对公务机关的机制缺陷和犯罪隐患，参考咨询委员会的建议，综合考虑相关的制度环境和社会条件，以及该公务机关的具体情况，提出具有法律效力的建议。公共机关有义务及时采纳，并反馈整改情况。对于拒不接受建议而导致职务犯罪发生的，检察机关有权建议纪检监察部门或者上级主管部门给予处罚；构成犯罪的（监督过失），依法追究刑事责任。 　　第三，纠正违法权。在政府或者其他公共机构的日常运作中，可能存在违反法律规定的情形，这些情形的存在可能会造成职务犯罪的危险和漏洞，如“小金库”现象。因此，纠正政府或者其他公共机构的违法情形，是预防职务犯罪、加强监督的重要途径。检察机关发现公共机关有违法情形，可以向其提出纠正的要求。公共机关有义务报告纠正情况，否则因此而造成职务犯罪的，应当承担法律责任。 　　第四，介入审查权。国家机关和公共机构在制定政策、改革措施，或者进行重大工程项目时，检察机关有权要求介入、对其进行审查程序，并提出针对性意见。在起草新法规、制定新程序或者实施新措施的过程中，应及早加入防止贪污的措施，更有效地防止贪污舞弊。检察机关应当参与大型建设的计划会议，监察其投标过程，促使其程序更加透明。政府部门在推出新措施时，应当邀请检察机关讨论其相关程序，提供建议。 　　检察预防绩效评估的改革 　　在重新进行预防权力的配置之后，检察机关预防部门的工作应当按照以下标准进行绩效评估： 　　第一，政务公开。预防部门着力推动政府部门逐步公开行政程序，令公民知道无需通过行贿来获得服务，并能够在有需要时提出申诉、发挥监察的功能。 　　第二，简化程序。预防部门尽量敦促政府部门简化程序，减少官僚主义，以职责为本，减少政府工作人员勒索利益的机会。 　　第三，责任承担。预防部门通过审查政府部门内部工作流程，令政府管理人员明白必须对部门的工作表现和下属的行为负责，不能以不知情来推脱责任。 　　对检察机关自身而言，也要提高透明度，接受媒体、公众和预防对象的监督。应当效仿香港廉政公署的做法，成立由社会专业人士成立的委员会，对检察机关预防部门的工作进行监察，并定期公布其工作状况。 　　总体而言，检察机关要想达到有效预防的预期目标，首先要主动坚持在各级党委领导下，从全省行政体制改革的大局出发，建立健全预防机制，充分发挥法律监督职能；其次要在省委的统筹下，密切与有关部门的协调配合，使其在权力下放和政府职能转变的大局中，积极配合检察机关预防部门的监督。唯如此，才能保障省直管市县改革措施的顺利推进。　（作者系三亚市人民检察院检察长）