□  舒圣祥 　　今年10月1日起，湖南省将打破文件“终身制”，规范性文件有效性只有5年，标注了“暂行”、“试行”的文件有效期为2年，有效期满，文件自动失效。即将生效的《湖南省行政程序规定》是我国首部系统规范行政程序的地方规章。（9月21日《新京报》） 　　所谓规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件，是行政机关的一种准立法行为。规范性文件虽然不是法律，但在现实执行中却享有法律的权威和效力，常以“政府规定”的响亮名头让人不得不从。在我国，有权制定规范性文件的组织和机构多如牛毛，规范性文件自然也就“汗牛充栋”了。 　　由于规范性文件出台程序简单，几乎没有任何约束性规定，通常都是一件事情一份文件、一个会议一份文件，甚至一拍脑袋一份文件。不仅很多有争议的文件由此而生，很多人更是直到自己被执法者“规范”了才知道有这么个规定，前后矛盾的“文件打架”现象更是层出不穷。 　　而且，规范性文件通常都对文件有效期不加说明，以至于有的“细则”、“规定”一“试行”或“暂行”就是十几二十年甚至更长的时间，许多条款已经严重落后于现实甚至和实际相悖却依然被照用不误，比如“撞死人只赔300元”的《火车与其他车辆碰撞和铁路路外人员伤亡事故处理暂行规定》就“暂行”了28年之久。很多时候，恐怕连当初的制定者都忘了还有这么个规定，直到与之有关的轰动性新闻事件发生，才能引起有关方面的重新注意。 　　作为法律上的“抽象行政行为”，规范性文件不是法律胜似法律，不仅是行政强权的直接体现，更直接关系到社会公众的合法权益和切身利益。如果规范性文件长期得不到“规范”，就等于是间接赋予了很多政府部门“立法权”，给“部门利益法制化”和“部门利益永久化”提供了最为有力的支持。 　　虽然《行政复议法》已经做出规定，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。但这只是一种事后的“亡羊补牢”，而且由于公民法律意识的相对淡薄和对“民告官”的回避与畏惧心理，违法的规范性文件很难从根本上得到遏制。更何况，很多规范性文件压根就没有一个正常的公布程序，公民想要查看到文件原文恐怕都十分困难。 　　最根本的办法只有一个，那就是不让违法的和不符合人民意愿的规范性文件“出生”。规范性文件亟待“规范”，否则依法行政几乎形同空话。首先，规范性文件需要一个前置的合法性审查程序，其次规范性文件需要一个公开的公布程序，然后是保障公民提出审查申请的权利，最后还需要附加一个“有效期”，为规范性文件设置一个“自动清理”程序。 　　湖南省率先出台系统规范行政程序的地方规章无疑非常值得肯定，然而最迫切的需要，仍是一部国家层面的程序法。正如最高人民法院副院长江必新所言，程序法是民主政治与法治政府的最重要标志和最基本依托。但愿湖南的先行试验，能够推动全国性的行政程序立法早日启动。