绩效预算是一种以讲求绩效为目的的公共收支预算模式，它的内在逻辑是根据部门的业绩和成效来分配财政资源，绩效越好的单位，越容易获得拨款。 　　绩效预算由绩、效、预算三个要素构成，亦称为业绩预算、效率预算或结果导向预算。“绩”是指财政支出所要达到的目标；“效”是指用具体指标评估完成目标的情况和取得的成绩；“预算”是指财政为这一目标提供的拨款额。绩效预算是一种以讲求绩效为目的的公共收支预算模式，它的内在逻辑是根据部门的业绩和成效来分配财政资源，绩效越好的单位，越容易获得拨款。 　　海南省近年来经济高速增长，财政收入大幅上升，但经济仍欠发达，财政收入在全国同级财政中排名较后。大部分县域经济比较薄弱，县区财政困难问题十分突出，这种状况在短期内难有大的改变。从支出方面来看，财政支出呈刚性增长，一方面为实现加快发展、协调发展，全面建设小康社会的目标，新增支出压力不断加大；另一方面，由于传统预算管理制度不健全，政府各预算单位在申报预算时“报大数”的风气普遍存在，这使得资金分配只讲数量而少问效果。对支出效益的重视不够，造成了财政资金的浪费，更加剧了财力需求和供给之间的矛盾，绩效预算将有效地改变这种状况。政府绩效预算将使各级政府和部门的关注点转移到如何更好地提供公共产品、公共服务，科学合理高效地安排、编制和执行预算上来，有助于提高财政资金的使用效率和效益，优化财政支出结构。 　　绩效预算是提高预算管理水平的重要途径 　　绩效预算将政府文化以控制为中心转移到以绩效为中心。实行绩效预算，引入企业竞争精神，通过周密的绩效契约安排和权责发生制的约束，强化支出机构的责任和压力。按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品-公共品成本-预算”的模式，通过对公共品的核算，编制预算。这就彻底改变了原来主要考虑政府公共资源存量的做法，使预算紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。通过政府战略规划、绩效衡量、结果评估与预算过程相互融合，培养政府各部门各单位的自我约束能力、自我检讨和纠错能力，让各部门各单位负责任地检查自己部门单位的各种低效率现象，并能自我纠正，最终建立政府自我提高、自我约束机制。 　　通过建立绩效预算的政治人文环境，提高财政资金使用效益。传统预算管理的主要目的是让预算符合财务管理的要求，也称为合规性预算。即政府只需对公共资源的使用负责，而不是对资源的使用结果负责。绩效预算与传统预算方法的不同之处在于，它把市场经济的一些基本理念融入公共管理之中。从而有效降低了政府提供公共品的成本，提高了财政支出的效率。绩效预算以产出指标为编制预算的基础，对各支出部门的预算拨款以特定产出的成本费用为依据，各部门在立法机构批准的拨款限额内可以自由的分配财力。公共机构不仅应对其公共资源的使用承担责任，同时也应对这些资源使用的结果承担责任，产出是衡量部门和单位的预算资金效益的主要指标，而对预算的投入的控制已大大放松，预算部门和单位在预算资金的使用中有较强的自主性和灵活性。绩效成为预算部门和单位申请并获得预算资金的合理合法的理由，在公共资源普遍稀缺，财政收支矛盾较大的现实条件下，可以大大提高公共资源的配置效率，提高预算资金的使用效益。 　　绩效预算是世界各国财政管理的一般趋势。20世纪90年代初，西方发达国家在预算管理方面纷纷转向实施绩效预算，目前世界上有近50个国家采用或在探索采用绩效预算，实施绩效预算成为各国预算改革的发展趋势。我国从2003年开始了绩效预算的研究，希望在借鉴国际经验的基础上，尽快建立起中国特色的预算绩效评价体系。因此，率先尝试绩效预算不仅有利于探索出适合我省的绩效预算模式，也符合经济特区先试先行的要求。 　　构建财政预算绩效体系 　　科学划分和界定财政支出绩效评价内容。具体应包含但不限于以下三个层次：一是项目投资性支出，应同时对项目本身的绩效和项目影响及可持续绩效进行评价；二是公共机构支出评价，如教育、医疗等，主要应评价支出的合理性和有效性；三是政府部门支出评价，应将初始目标与最终目标的一致性作为绩效评价的内容。 　　制定绩效计划。政府部门提供以广泛的战略计划为基础的具体的和年度的细化内容，即绩效计划。绩效计划包括绩效基准，任务综合性说明，一般目的和目标的描述及用于满足上述目标的程序、技术、人力，资金或其他资源，对影响一般目的和目标实现的主要因素的解释，绩效指标，描述绩效结果是如何核对和核实确认的，怎样具体使用绩效指标进行评估和未来评估计划。 　　构建一套科学、合理、有效的公共支出绩效评价指标体系。建立绩效指标体系是实行绩效预算的核心，指标应具备清晰性、相关性、经济性、适当性、可评价性等特征。从财政资金的使用性质考虑，绩效指标的设计应综合考虑到社会、经营性、竞争、公共产品的公共性纯度四种因素；从财政资金支出的目的考虑，绩效指标的设计应融合支出的经济和社会效益、短期效应和长期效应、支出的直接效应和间接效应等因素。因此，绩效指标的内容应包括“质”和“量”两部分。“质”即通常所说的最终成果，表明这笔财政支出是用来做什么的，纳税人从这项活动中得到什么好处；“量”即政府做这件事情的效率如何，通常包括产出指标、结果指标和投入指标等方面。从评估内容的性质上分，财政支出绩效评价标准可分为定量标准和定性标准。定性标准的应用，采取由支出单位自我评价、受益人群反馈、专家、政府、财政评判，来获取客观公正的评价结果。对不同指标要设定不同的权重系数，包括定量和定性的两类指标之间的权重、两类指标内部各指标间的权重。权重系数依据指标的重要性而定，保持相对固定不变，系数的确定要征询相关领域专家的意见。 　　选择恰当的绩效评价方法。财政支出绩效评价以成本-收益分析法为基础，统筹运用经济分析、评估、预测等各种方法。 　　提交绩效报告。每个预算年度结束时，各政府部门均要提交年度绩效报告。在报告中，对照年初确定的绩效计划，对绩效考评试点项目的具体实施情况进行总结，并由试点部门进行初步评价，总结取得绩效目标过程中的成功经验和失败教训，并根据上一年度成功或失败的情况估计本年度绩效计划的执行前景，提供对未能实现目标的原因解释。 　　绩效评价结果的应用。努力把考评结果与预算编制衔接起来，增强绩效考评的权威与功效，为绩效评价工作的持续、深入开展提供依据。报告经复核公布后，财政和各预算部门针对绩效报告中指出的问题，深入剖析管理方面的原因，制定切实可行、针对性强的改进措施，并制定详细的实施方案，明确落实各项措施的时间表。对低效部门适当削减资金、项目取消或减少资金分配数额，对绩效优良的部门或项目给予一定资金奖励。要结合各公共服务部门投资管理的特点，制定各部门成果应用的具体实施办法，为提高部门运行效益、新上项目运营质量，加强项目管理、监督和考核提供参考依据，也为今后同类项目建设提供经验参数。还要就财政支出绩效评价结果应用的目的、范围、程序、权限等进行深入研究。 　　（作者单位：海南省财政厅）