加快海南西部开发是统筹区域协调发展和推进国际旅游岛建设的重要发展战略。在即将启动的西部新一轮开发建设中，占全省面积近40%的土地资源将是最重要的物质资料和政府掌控的重要资产。必须利用好宝贵的土地资源，做好做活土地文章，引导西部开发建设走高效可持续发展之路。 　　西部发展中土地资源承载的四大功能 　　西部澄迈、临高、儋州、昌江、东方、乐东和洋浦“六县一区”土地资源总量为134.49万公顷，占全省土地资源总量近38.6%。拥有洋浦港、八所港等深水良港，松涛水库、大广坝水库等重大水利设施，洋浦开发区等国家级开发区、630公里热带海岸线、霸王岭和尖峰岭热带森林等珍贵的热带土地资源。独特而优势明显的土地资源禀赋在与西部产业、城市、环境、人口等社会经济发展要素的多边关系中，承载着保障生存和发展、促进区域协调发展、维系生态环境平衡、确保西部经济社会全面协调可持续发展的功能。 　　一是土地资源承载着西部人口、产业、城市可持续发展的保障功能。2008年，西部地区人均生产总值1.49万元，比全省平均水平低2290元；城镇化率39.8%，比全省低8.2个百分点；人均土地拥有量0.42公顷，远高于东部市县0.21公顷的水平；三次产业占GDP的比重分别为38%、41%和21%。工矿仓储用地与基础设施、商服用地供地比重分别为88%、6.4%和5.6%。工业用地比例较高，商业服务及交通、市政用地偏低。总体上，西部地区经济总量不大、人口不多、城镇化率不高、土地生存保障压力尚不突出。与东部市县经济发展较快，土地保障难以为继的瓶颈制约相比，西部地区土地承载的更多是可持续发展的保障和储备。随着国际旅游岛建设战略的深入实施和西部地区城镇化进程明显加快，西部地区城市人口发展和产业结构变化对土地承载的要求将越来越高。 　　二是土地资源承载着西部地区市政基础设施、民生工程投资的资本运营和筹措功能。当前，西部地区地价仍在较低水平徘徊，2009年第三季度，西部市县住宅用地、旅游用地平均地价为385元/平方米、372元/平方米；与东部市县959元/平方米、974元/平方米相差甚远，远不能反映西部土地的资源禀赋和区位优势，更未能体现土地在市场经济环境下的资产价值。优质的土地资源被简单处置和贱卖与西部市县市政建设欠账形成鲜明反差，“十一五”末至“十二五”时期，仅儋州市就需要200亿元资金用于基础设施建设，仅靠财政支出根本无法满足要求。在新一轮西部开发建设中，土地承载的资源和资本双重属性再也不容忽视。 　　三是土地资源承载着统筹区域协调发展的调控功能。西部地区经济社会发展在全省发展大局中具有重要地位，但当前面临的发展不足、东西部差异、西部各地区间差异仍是制约我省中长期经济社会持续发展的主要矛盾。与东部沿海市县相比，第三产业明显滞后。西部各市县之间经济发展水平和土地利用程度也存在明显差异。2008年洋浦经济开发区单位建设用地生产总值达319万元/公顷，是乐东等市县的十几倍。由此可见，土地资源配置程度与经济社会发展水平密切相关，要促进我省区域协调发展，土地资源配置大有可为。 　　四是土地资源承载着维持西部生态平衡和环境系统相对稳定有序的功能。西部地区位处我省主导风向的下端，环境容量较大，发展天然气、石油化工等工业产业的区位优势和功能突出。相比较中部生态功能保护区和东部沿海综合旅游经济区的功能定位，生态环境问题容易被忽略。而实质上西部地区环境问题一方面来自于工业企业的排污压力，另外由于西部土地具有热带海岸沙地的地域和形态特征，还面临着易沙漠化的生态环境系统脆弱性等问题。因此，西部土地资源在承载经济社会发展的同时也维系着西部生态环境保护和平衡。 　　创新土地利用政策，加快西部开发 　　环境资源承载力即是经济发展核心竞争力，西部地区土地资源承载已经具备了推进经济快速发展的优势和条件，但目前还未得到有效的挖潜，土地开发利用与经济发展要求矛盾仍旧存在。为破解土地利用中的瓶颈问题，在国际旅游岛建设新形势和契机下加快西部地区开发建设，要突出西部地区土地资源承载特点，从全省大局出发谋划和创新西部土地利用政策制度，以西部地区土地开发建设带动西部地区乃至全省经济统筹协调可持续发展。 　　一是改革和创新土地规划计划管制模式，促进西部经济结构调整优化。改革开发区土地管理体制，抓紧完成西部市县新一轮土地利用总体规划修编，以西部发展新的产业定位，调整优化用地规模和布局，合理划定用地扩展边界，增强规划的前瞻性和普惠性，优先保障新型工业、特色旅游业、热带高效农业、城镇化发展等经济社会发展用地。改革用地计划指标配置，从简单化以项目需求分配用地指标转变为用地指标向主导产业、环保型产业、民生工程、基础设施等项目倾斜，允许西部地区在不突破国家下达指标规模内跨年度适度灵活调整，以用地指标分配促进西部产业、固定资产投资和社会事业建设规模、时序和结构的优化。 　　二是盘活整合产业园区原有存量土地资源，为西部经济发展腾出更多空间。通过土地调整置换对金牌、老城、东方化工城等原有园区存量建设用地进行盘活利用，在建设用地总量不增加，土地用途、使用年限等不改变的前提下，进行土地使用权权属和地块空间位置置换。通过收回、改变土地用途、企业重组等方式对园区闲置用地进行处置，以回购、入股等方式推进园区低效土地利用。逐步推行政府主导的产业园区统一规划和基础设施配套建设，避免重复建设，比如统筹推进儋州木棠工业区和三都化工区园区基础设施和市政道路建设等。同时，在原有配套设施基础上“腾笼换鸟”进行有效的项目嫁接，集约建设多层标准厂房形成产业孵化建设基地，吸引企业进驻，促进园区土地集约高效利用。 　　三是灵活运用土地供应和利用政策，支持西部重点区域和产业发展。按照差别化发展的原则，在对西部地区发展具有重大影响和带动作用的重点开发建设区域，慎重实施以政府主导、企业参与模式的土地成片开发，可推行“飞地工业”模式，有效避免工业园区重复建设。实施工业用地优惠政策，对入驻产业园区的企业，可以通过出让、租赁、入股等多种方式供应工业用地。对达到一定投资规模和投资强度的工业项目用地，可采取灵活的工业用地价格模式，并可以法定最高出让年限供应土地。对依托西部自然和特色资源，合理布局、统一规划发展的主题公园、体育休闲、乡村观光等特色旅游项目，鼓励在不改变原有土地用途的前提下，通过租赁、联营合作等多种方式利用土地。 　　四是充分发挥土地融资功能，支持政府土地储备运营，增强西部土地资产投融资能力。加强省、市县两级政府土地储备合作力度，做大政府土地储备库，为西部重大项目储备土地。利用储备土地建立投融资平台，以土地预期收益质押、发行土地债券、土地资产证券化等多种方式筹措西部区域基础设施建设资金。通过统一的省级土地矿产交易市场，充分利用儋州、洋浦的区域中心城市辐射效应、各产业园区的服务功能和各市县的资源优势，为西部用地项目进行高水平包装策划，面向社会公开发布信息，推介西部产业的预期业态，深入挖掘其潜在价值和增值潜力，提升土地资产价值。 　　五是实施更加开放的农村土地流转创新，推进西部城乡一体化进程。建立完善集体建设用地使用权流转制度。允许集体经济组织和农村村民在土地利用总体规划确定的城镇范围外，在所有权和土地用途不变的前提下，通过出让、转让、租赁、联营合作等方式进行集体建设用地流转，发展乡镇观光及乡村城镇化建设，出让集体建设用地使用权的年限最长可达70年。建立城乡统一的建设用地市场，建立集体土地使用权估价制度，对依法取得的农村集体建设用地，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式进行流转。  　　六是在加快西部开发建设的过程中统筹消化和解决征地拆迁等重点难点和历史遗留问题。把被征地农民的生产生活及就业作为西部开发建设的民生项目，予以重点投入和落实。将被征地农民安置区建设列入政府民生工程计划，逐步推进安置区的统一规划、集中建设，并适当将一些商业设施、公共设施向安置区安排。按照不低于10%的比例每年从土地出让纯收益中提取专项资金，建立征地补偿安置统筹基金，用于解决以往拖欠征地款、安置不落实以及被征地农民生活困难等历史遗留问题。对征地达到比例的，可采取本地留用、异地留用等方式保留一定面积的村发展留用地，留用地性质可以保留集体性质，也可以将征收为国有的土地使用权留给集体使用，用于发展生产保障和提高被征地农民生活水平。 　　（作者单位：海南省国土环境资源厅） 　　西部土地资源丰富，利用率低。在新一轮开发建设中，要着力创新土地利用政策机制，做好做活土地文章，引导西部开发建设走高效可持续发展之路。 　　创新特区体制机制 　　推动海南科学发展