3月5日，国务院总理李克强在今年的政府工作报告中指出，“稳步实施企业职工基本养老保险全国统筹。”去年底召开的中央经济工作会议明确，要推进基本养老保险全国统筹。“十四五”期间，我国将迈入中度老龄化社会，人口老龄化愈发严重，基本养老保险问题日益突出。基本养老保险从省级统筹上升为全国统筹已成大势所趋。

　　解决区域发展不平衡的必然之举

　　基本养老保险统筹层次从低到高，分为企业统筹、市县统筹、省级统筹、全国统筹。目前世界上建立现代基本养老保险制度的160多个国家和地区中，绝大多数已经实现全国统筹。而由于历史原因，我国基本养老保险统筹长期处于省级统筹和市县统筹并存阶段。统筹层次过低，带来诸多问题，包括制度区域碎片化、区域之间基金收支差距明显、养老保险历史债务难以有效解决、中央调剂制度调剂效果有限、劳动力跨区域转移接续难等，最严重的问题是基金难以跨区域余缺调剂。这些问题都需要通过推动基本养老保险全国统筹来解决，在全国层面统一制定政策、统一收缴基金、统一经办管理，建立全国统筹调剂资金，做大养老金的蓄水池，减小地区之间养老保险收支不均衡状况，提高基金投资理财和承受风险的能力，减少各级财政负担，让劳动人口跨区域流动更便捷，最大限度提升基本养老保险的公平性、可持续性和便捷性。

　　推进全国统筹已经具备客观条件

　　一是党中央对全国统筹工作十分重视。2021年12月，中央经济工作会议提出推进基本养老保险全国统筹的目标。中央决定企业职工基本养老保险全国统筹从2022年1月开始正式实施，我国迈入基本养老保险全国统筹的新阶段。二是全国统筹已经纳入法律和规划。2018年修订的《社会保险法》第六十四条提出“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院规定”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“实现基本养老保险全国统筹，放宽灵活就业人员参保条件，实现社会保险法定人群全覆盖”。三是全面省级统筹为推进全国统筹奠定了良好的制度和实践基础。根据中央的部署，2020年底全国31个省份基本养老保险制度均实现了省级统筹，达到人社部规定的养老保险政策、基金收支管理、预算管理、责任分担机制、信息系统、经办管理、激励约束机制等七个方面由省级统筹的标准，基金由省级统收统支、均衡了省内各地基金负担，实现养老保险业务全省通办，参保人员在省内养老保险关系自动接续，为全国统筹打下良好基础。

　　推进全国统筹应注意的问题

　　全面推进基本养老保险全国统筹是一项“牵一发而动全身”的系统工程，需要做好顶层设计，加强改革措施的系统性和协同性。

　　建立全国统一的政策标准。全国统筹最重要的目标是将基本养老保险的缴费计发政策从地方上升到国家统一的制度安排，让中央政府有效发挥政策制定和管理主体作用，要按照“五个统一”要求，全国统一制定缴费比例、缴费基数、计发基数、待遇项目、待遇调整。全国统筹后由中央统一制定养老保险缴费待遇政策，地方政府不得再制定调整养老保险政策。全国统一按照企业（单位）16%、个人8%的缴费比例执行，和这个缴费比例不一致的地区应该在“十四五”期间调整到和全国一致。要按照各省份上年度单位就业人员平均工资的60%和300%来确定缴费基数的下限和上限。各省份要按照本省份上年度单位就业人员平均工资来确定基本养老金计发基数。

　　大力实施全民参保计划。按照国家提出的“十四五”期间基本养老保险参保率从90%提高到95%的要求，扩大养老保险覆盖面，实现单位和个人向税务部门申报和缴纳社保费，依托全民参保登记数据精准定位未参保人员，实施精准推送式宣传服务，重点推进当前参保率较低的新业态就业人员、灵活就业人员、农民工等群体参保扩面，放开外省户籍灵活就业人员在就业地参保的户籍限制，为外籍、港澳台籍在内地就业人员参保做好服务，实现应保尽保，依法征缴。

　　建立基金统一收支管理制度。加强全国统筹调剂资金管理，在各省份之间进行基金的余缺调剂，结合地方经济发展状况、人口结构、就业状况、财政投入能力、参保缴费人数、抚养比等因素，测算各省份调剂金额，从当期结余的省份筹集资金到全国统筹调剂资金，对当期缺口的省份进行补助。将全国统筹调剂资金纳入中央社保专户管理，实行收支两条线管理，专款专用。加强基金预算管理，基金实行中央和省两级预算管理，按照统一的要求规范基金预算编制、执行、调整、调剂、决算、监督、公开等流程管理。

　　建立中央和地方养老保险支出责任分担机制。基本养老保险全国统筹不等于中央财政全部承担支出责任，为了提高可持续性，在中央财政支持保持稳定和连续的同时，应逐步强化地方政府支出责任，确保基本养老金按时足额发放。应尽快出台基本养老保险领域事权和支出责任划分的改革方案，明确基本养老保险为中央和地方共同事权。对养老金调整标准新增支出、基金当期缺口的，由中央和地方按照一定比例分担。对地方自行出台政策导致基金减收增支的，由地方自行负担。对全国统筹以前基金累计结余出现缺口的省份，由地方政府承担主要支出责任，中央财政给予适当补助。省级政府制定省和市县养老保险支出责任分担机制。

　　建立统一经办服务管理和信息系统。完善养老保险公共服务，统一全国养老保险经办规程，在参保登记、个人账户管理、转移接续、待遇领取等方面实现全国业务流程一致、业务手续一致，同步推动网上经办，实现各项业务在相关网站和APP受理。制定全国统一的信息系统建设标准和规范，建成全国统一的基本养老保险全国统筹信息系统，推动省级社会保险信息系统改造，实现全国基本养老保险各类数据的大集中，推动跨部门、跨地区数据共享和养老保险业务协同办理。

　　建立制度参数的动态调整机制。在全国基本养老保险数据大集中的基础上，建立中央、省级基本养老保险的年度精算报告和财务报告制度，评估养老保险基金当前收支状况，预测未来收支形势，为科学调整养老保险制度参数提供技术支撑。由中央根据精算报告和财务报告，结合参保人数、财力、物价等因素，动态调整养老保险制度参数，实现基本养老保险基金中长期的精算平衡，增强养老保险基金的可持续性。

　　（作者系东北大学工商管理学院博士研究生、海南省财政科技服务中心副主任）