洋浦保税港区立法可以运用特区立法权，在以下方面先行先试：明确保税港区“境内关外”的定位；规范保税港区的行政管理体制；健全海关监管的法律制度；完善洋浦保税港区的优惠措施；强调洋浦保税港区的辐射功能。 　　□ 徐钟敏 　　《海南省洋浦保税港区条例》已被列为2009年省人民代表大会地方法规的立法项目。这对保障洋浦保税港区的建设有着积极的意义，但是，是否启动特区立法权、以及立法的内容和质量如何，对洋浦保税港区的建设将更具有重大的现实意义。 　　一、洋浦保税港区立法启动特区立法权的必要性 　　（一）创造比较优势的需要 　　洋浦保税港区面临着激烈竞争的外部环境。自从2005年中国第一个保税港区上海洋山保税港区封关运作以来，保税港区在我国已经进入全面的起步发展阶段。目前，通过立法创造体制机制优势，是各保税港区的共识。上海、天津已经率先出台了关于保税港区管理方面的立法。浙江宁波、广西钦州等也计划于2009年启动保税港区立法。虽然所有的保税港区都可以进行立法，相对于其他保税港区的立法，洋浦保税港区的最大优势是特区立法权，可以运用特区立法权创造更为优越的体制机制，形成竞争的比较优势。 　　（二）增强法规执行力的需要 　　如果保税港区立法仅是一般的地方性法规，将会存在先天不足：适用上的困难。这些规章都属于同一级别的部门下发的规章，相互之间没有约束力，而地方出台的一般性地方性法规也不能约束海关、商检、国税等垂直管理的部门。如果出台的洋浦保税港区立法成为一部各相关部门、单位和人员均必须普遍遵守的法规，其在效力等级上应当高于一般地方性法规和部门规章，即只能是特区法规。因为根据《立法法》第八十一条，经济特区法规在经济特区内具有最高的法律效力。 　　二、洋浦保税港区立法运用特区立法权的可行性 　　洋浦保税港区立法可以运用特区立法权，在以下方面先行先试： 　　（一）明确保税港区“境内关外”的定位 　　保税港区实行“境内关外”的管理体制，即境外入区的货物不征收关税和进口环节增值税，境外入区货物可以自由出区，不征收出口关税等。“境内关外”是保税港区各项优惠措施的基础，直接影响保税港区政策执行的效率和效果，从而影响企业的生产经营，如企业能否及时实现退税等。但关于保税港区“境内关外”的目标定位，在我国现行的法律体系中还属于空白，有必要在特区立法上予以明确。 　　（二）规范保税港区的行政管理体制 　　目前在保税港区行使行政管理职能的，既有地方政府的各个部门，也有中央直属单位如海关、商检、海事等。为避免多头管理，必须通过法律确定行政（政府）管理模式。天津采取的是联合监管制，上海实行保税港区管委会管理制。我省是否依然由洋浦开发区管理局对洋浦保税港区进行管理？是采取天津的联合监管制还是上海的管委会制？或许应当通过特区立法，创制出一种融合了各种管理体制特点的更为高效运转的行政管理体制。 　　（三）健全海关监管的法律制度 　　虽然海关等有关部门已出台相应的监管办法，但是从内容上看比较笼统，有些规定需要进一步明确如何执行。比如对境外货物入区实行“一线放开”的监管原则问题，按照《海关保税港区管理暂行办法》有关规定，实行备案制，但如何实行备案制没有明确。另外，对国际集装箱拆拼集拼中转业务，在海关备案的程序还也比较繁琐。加强海关监管制度创新，应通过特区立法重新设计保税港区的新型通关模式。 　　（四）完善洋浦保税港区的优惠措施 　　洋浦保税港区通过特区立法，可以在税收、金融、船舶及人员等方面实行更为开放的管理模式和政策。如在发展新型综合业务方面，从上海洋山和天津东疆保税港区的实际运作情况来看，融合加工、物流、贸易为一体的综合业务模式，如分拨中心、采购中心等业务在保税港区的发展逐步呈现出优势。洋浦保税港区可以利用特区立法权在企业准入、税收、土地等方面的创造优势，大力培植这些新型业务模式。另外，洋浦保税港区特区立法也可以在船舶登记制度方面有所探索，以优惠措施吸引船舶到洋浦注册。 　　（五）强调洋浦保税港区的辐射功能 　　在洋浦保税港区立法中，既要重视突出招商引资、产业发展、国际中转等方面的内容，更要注意运用特区立法权发挥其区域经济带动作用，形成洋浦保税港区的经济发展与洋浦经济开发区、儋州市乃至全省经济发展互动的机制。 　　（作者单位：海南省法制办公室）